2016年4月,习总在农村工作座谈会上强调,把农民土地承包经营权分为承包权和经营权,实现承包权和经营权分置并行,这是农村又一次重大制度创新。2016年底,中央办公厅、国务院办公厅发布《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》。在“十三五”的开局之年,这一关系中国农村土地制度设计的重磅文件的推出,不仅说明了“三权分置”在农村土地中的重要性,也丰富了中国特色的“三农”理论,为实现城乡协调发展、全面建成小康社会提供了新的理论支撑和制度。
农村土地“三权分置”在20世纪80年代就开始探索,1990年有学者提出了农村土地“三权分置”的观点,认为“三权分置的基本点是劳动农民共享的集体所有权,稳定农户承包权,提倡流转经营权”(田则林,1990)。“三权分置”真正成为农村土地制度的理论热点问题,是在党的十八届三中全会确定进行农村土地制度之后,随着新一轮农地制度的深化,农村土地产权制度,特别是关于“三权分置”的研究成了学界持续关注的热点问题。
有关农村土地“三权分置”研究的文章自2007年起,每年的发文量虽略有波动,但都在5000篇以上,2016年为7000多篇,足以说明对此问题的研究一直是学界的重点,且热度持续不退。
农村土地是复印报刊资料《农业经济研究》、《体制》两刊长期关注的问题,对此均有常设栏目来刊文。《农业经济研究》2016年全年转载农村土地问题相关文献30篇,是转载量最大的研究领域,其中涉及“三权分置”的有11篇,超过1/3;“农村”是《体制》2016年发文量最大的栏目,其中农村土地又是重中之重,在第6期专门以专题的形式来突出关注,全年共转载有关文章38篇,占该刊年转载量的19.5%。
2016年,学界针对农村土地“三权分置”的讨论主要集中在以下几个方面:(1)“三权分置”产生的功能价值与效应。顾华详(2016)、肖卫东和梁春梅(2016)、韩长赋(2016)等认为“三权分置”创新了农村土地产权制度,拓展了农村土地集体所有制的有效实现形式,丰富了双层经营体制的内涵,展现了我国农村基本经营制度的持久活力。杨成林和李越(2016)认为,我国农村的农地产权制度,遵循着新古典经济学尤其是产权经济学的理论逻辑,并不适合我国国情。对集体公有的土地设置私有产权,再引入市场机制进行土地要素重新配置,忽视了土地的生产资料属性,造成土地承包经营制度向财产制度异化,在上与实践中都陷入了困境。(2)“三权分置”内涵的科学设定和正确诠释。争议的焦点是如何界定三种不同及“三权”之间的相互关系,特别是关于土地经营权的性质,形成了物权说和债权说两大对立观点。(3)“三权分置”政策体系和法律法规的构建。政策体系方面主要是健全土地流转管理制度,农地监管和风险防范机制等;法律法规方面主要是农村土地所有权、土地承包经营权和土地经营权各自的法律性质、功能、分离的制度设计,分置后的相关法律问题,如继承、抵押、信托等涉及的法律效力、具体实现形式以及农益等。(4)“三权分置”实践形式的探索。李宁(2016)等从现代农业发展背景下农地产权结构细分对“三权分置”构成的约束及其组织治理的角度进行分析,结论认为建立与发展农地股份合作社是值得探索的一个重要方向。楼建波(2016)从功能主义的分析视角提出了集体土地所有权、承包权、承包经营权、经营权“四权分置”的新观点。郭熙保、苏桂榕(2016)在集体所有制和家庭承包制基础上提出了集体动态化的新思。罗玉辉等(2016)基于“改良集体行动”理论,提出在中国农村土地确权后,构建“农村土地流转服务中心”的设想。