定程序不得改变土地集体所有和土地用途。这在进行土地使用权抵押时必须注意
的。
同时，土地使用权抵押应当持土地使用权证书办理登记手续。根据《法》
第四十四：办理抵押物登记，应当向登记部门提供下列文件或者其复印件：
1.主合同和抵押合同；
2.抵押物的所有权或者使用权证书。
《城市房地产管理法》第四十八条 房地产抵押，应当凭土地使用权证书、房屋所
有权证书办理。
所以，土地使用权抵押必须具备两个基本条件：一是依法取得的国有土地使用
权以及依法能够抵押的集体土地使用权；二是必须是办理了土地登记、领取土地使
用权证书。
（二）关于划拨土地使用权抵押的前提条件。
划拨土地使用权，是指土地使用者通过除出让土地使用权以外的其他各种方式
依法取得的国有土地使用权。也就是说，获得划拨土地的使用人，虽得到国有土地
使用权，但因没有支付出让金给国家，因此其使用权的价值不能等同，应当远远小
于出让土地使用权的价值。因而国家对划拨土地使用权的抵押作了相应的规
定。
1990 年5 月19 日国务院令第55 号发布了并自发布之日起施行的《中华人
民国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条、第四十五条
了划拨土地使用权 “经市、县人民土地管理部门和房产管理部门批准，其划
拨土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权可以转让、出租、抵押”。因此，
国家以行规的方式了，划拨土地使用权不能直接抵押。
国家土地管理局〔1997〕国土〔籍〕字第2 号《关于土地使用权抵押登记有
关问题的通知》“三、关于土地使用权抵押登记申请”中：“以划拨土地使用权
抵押的，提交土地管理部门确认的抵押地的土地使用权出让金额的证明”。也表
明划拨土地使用的抵押是受的。
但是，同时又带来了如下几个问题：（1）、我国历来对土地、房屋等不动产
有严格的管理制度，应当说不能以办理了抵押登记手续，就与“经市、县人民
土地管理部门批准”的划等号；（2）、《城镇国有土地使用权出让和转让暂
行条例》属于国家行规，国土资源局与最高以行政政策文件以及
司法文件来修改国家行规，这样的作法不符合《立法法》；（3）刊登在
2004 年6 月25 日四川省国土资源厅〖国土资源-全国土地日专刊〗上的广西壮